I fjor nevnte ingen noe om ulovlig stortingsvedtak. I år er dette blitt hyppig hevdet av motstanderne av regionreformen. Hva skjedde?
Bakgrunn:
Det har det siste halve året blitt påstått at Stortinget har gjort et ulovlig og ugyldig vedtak om sammenslåing av Troms og Finnmark til en fylkeskommune.
Det er en alvorlig påstand. I et liberalt demokrati som vårt hviler tilliten på at landets lover følges og ikke brytes. Det vil være et dramatisk tillitsbrudd dersom Stortinget som lovgiver bryter landets lover når de fatter vedtak i viktige saker.
Det er all grunn til å undersøke dette nærmere. Heldigvis er ikke dette komplisert juss, og bl.a. har professor Eivind Smith på pedagogisk vis forenklet og gjort jussen forståelig. Allmenheten med leseferdigheter ser hva som står i lovverket, og vi kan forholde oss til hva som er faktum i saken. Ut fra det er det absolutt mulig å ha en kvalifisert mening hvorvidt påstandene om ulovlighet bygger på beviselig faktum, og at påstått ulovlighet har hatt avgjørende betydning for Stortingets vedtak.
Etter å ha lest alle innlegg fra flere professorer i offentlig rett i leserinnlegg eller intervju og deretter lest hovedpoengene (“Avslutning” – se kopi under) til aksjonen ForFinnmark under den åpne høringen i Stortinget 6.november,
Oppsummerende del av notat til kommunalkomiteens høring 6.11.18 (side 3)
oppfattes påstandene om ulovligheter slik:
1) Det er ikke tatt noe lovlig initiativ til en prosess som kan ende i en sammenslåing ( brudd på Inndelingslovens § 1 og § 8)
2) Det er ikke laget noen utredning om konsekvenser for Finnmark ved en sammenslåing med Troms,evt også Nordland) (brudd på § 9)
3) Finnmark har ikke fått uttale seg og er altså ikke blitt hørt før stortinget fattet sitt vedtak i juni 2017 (brudd på § 9)
4) Sametinget er ikke blitt hørt før Stortinget fattet sitt vedtak (brudd på § 9)
5) Det er ikke foretatt høringer av innbyggere eller andre i Finnmark (brudd på § 10)
I det følgende vil jeg gå gjennom de fem påstander om ulovlighet basert på de faktum vi i dag kjenner til, og som kan dokumenteres. Jeg vil også forklare de aktuelle lovparagrafer. Jeg legger ved dokumentasjonen (kopi eller link) i teksten.
Påstand 1) Det er ikke tatt noe lovlig initiativ til en prosess som kan ende i en sammenslåing ( brudd på Inndelingslovens § 1 og § 8)
Under høringen i Stortinget 6.11.18 påsto aksjonsgruppa ForFinnmark at stortingsvedtaket må være ulovlig fordi Finnmark fylkeskommune ikke hadde tatt noe initiativ til en sammenslåing:
Øverste del av side 1 i notat fra ForFinnmark
Her sies det i klartekst at det i alle andre fylker har vært “en god og demokratisk prosess i arbeidet med å sammenslå fylker”. For Finnmark og Troms satte “imidlertid departementet fylkeskommunenes demokratiske og juridiske rettigheter til side”.
Til slutt konkluderer ForFinnmark nederst på s. 1 med at “Finnmark tok altså ikke noe initiativ til en fylkessammenslåing”:
Nederste del av side 1 i notat fra ForFinnmark
Betyr dette at vedtaket dermed er ugyldig?
Alle departement har et stort korps av erfarne jurister. Før en regjering igangsetter en sak for stortingsbehandling, er det drøftinger internt om rammene som lovverket setter. Å sette igang noe uten å avklart dette vil være uhørt og utilgivelig. Det er å invitere Stortinget til å kaste regjeringen.
Bestemmelsen i Inndelingslovens § 8 regulerer innbyggeres, grunneieres, næringsdrivendes, kommunestyrets, fylkestingets og departementets initiativrett.
Bestemmelsen inneholder derimot ingen nærmere regler om Stortingets initiativrett. I de spesielle merknadene til bestemmelsen er dette kommentert slik: “Stortinget kan, som øvste nasjonale myndigheit, ta opp saker av eige tiltak”, jf. Ot. prp. nr. 41 (2000–2001) s. 99.
Det var nettopp dette som skjedde gjennom oppfølging av et representantforslag i Stortinget i februar 2014. Regjeringen ble pålagt å utrede en regionreform inkludert struktur (grenser). Stortinget tok dermed et initiativ, noe som selvsagt landets øverste folkevalgte organ må ha rett til og har rett til slik Odelstinget har lagt til grunn under lovbehandlinga i 2001.
Svar på påstanden: Ja, det er tatt et lovlig initiativ for å kunne sammenslå Troms og Finnmark.
Påstand 2) Det er ikke laget noen utredning om konsekvenser for Finnmark ved en sammenslåing med Troms, evt. også Nordland) (brudd på § 9)
Etter inndelingsloven § 4 skal Stortinget fatte vedtak om sammenslåing av fylker. Stortinget må derfor forholde seg til de regler loven anviser for god saksbehandling.
Lovens kapittel III (§§ 8-11) inneholder nærmere bestemmelser om saksforberedelsen.
I §9 3.ledd heter det: “Kommunale, fylkeskommunale og statlege forvaltningsorgan skal gi nødvendige opplysningar og i rimeleg utstrekning medverke ved saksførebuinga, etter oppmoding frå den som gjer utgreiinga.”
Finnmark fylkeskommunes administrasjon hadde fått med seg Stortingets initiativ til sammenslåinger ved behandling av representantforslaget om region 2.juni 14. Fylkesrådmannen foreslo bl.a. følgende til fylkespolitikerne våren 2015:
“8. Alle avklaringer som gjelder det folkevalgte regionale nivå må skje parallelt med tilsvarende avklaringer knyttet til kommunestrukturen, jamfør Stortingets forutsetning av 2 juni 2014. Med dette som utgangspunkt ber fylkestinget om at Regjeringen i den stortingsmeldingen som fremmes våren 2015 gir sin vurdering av de prinsipper som ligger i dette vedtaket.
9. Prosessen med å vurdere eventuelle endringer av det regionale folkevalgte nivået bør starte i det enkelte fylke i 2015 med siktemål om vedtak i fylkestingene høsten 2016.” (se hele dokumentet 25.03.15 Prinsipper-for-et-regionalt-folkevalgt-nivå )
I oppstartsbrevet fra statsråd Sanner 2.juli 2015 ba han fylkeskommunene om å medvirke slik at Stortinget våren kunne gjøre vedtak. Sanner skriver bl.a. dette om tidsplanen:
“Jeg vil våren 2016 legge fram et forslag for Stortinget om oppgaver og funksjoner til nytt regionalt folkevalgt nivå, i tråd med Stortingets ønske, jf. Innst. 333 S (2014–2015).
Kommunene skal fatte vedtak om sammenslåing innen 1. juli 2016. Jeg oppfordrer fylkeskommunene til å fatte vedtak om strukturendringer på regionalt nivå i løpet av høsten 2016.
Regjeringen planlegger å fremme forslag til Stortinget om ny kommunestruktur og ny regionstruktur våren 2017. Sammenslåingene som blir vedtatt av Stortinget, vil som hovedregel tre i kraft 1. januar 2020, etter kommune- og fylkestingsvalget høsten 2019.”
Fylkestinget i Finnmark har behandlet sak om regionreform fire ganger:
1. Mars 2015: FT-sak nr. 1/15 Prinsipper for et regionalt folkevalgt nivå. Fylkestinget vedtok i denne saken «at oppgaver skal overføres fra det regionale statlige nivå (fylkesmannen) til det regionale folkevalgte nivå (fylkeskommunen) og at Finnmark må bestå som eget fylke».
2. Desember 2015: Melding nr. 9/15 – Regionreformen og Finnmark. Meldingen var en orientering til det nye fylkestinget om historikken i regionreformen.
3. Juni 2016: FT-sak nr. 18/16. Fylkestinget vedtok følgende: «Finnmark fylkesting ber fylkesordføreren fortsette nabosamtalene med Troms- og Nordland fylkeskommuner. Det legges fram en sak for fylkestinget innen utgangen av 2016».
4.Fylkestinget i Finnmark endte denne prosessen med nabosamtaler, utredninger og konklusjon 7.desember 2016. Da hadde Finnmark fylkeskommune oppfylt sine forpliktelser i Innd.lovens § 9 2.ledd ved å “gi nødvendige opplysningar og i rimeleg utstrekning medverke ved saksførebuinga, etter oppmoding frå den som gjer utgreiinga.” slik fylkestinget var orientert om i mars 2015 og i samsvar med “oppmodinga” fra Sanner juli 2015.
Det var en solid utredning som var gjort. Tilsammen 101 sider med grundige utredninger etter nabosamtalene lå til grunn da fylkestinget 7.12. 2016 i sak 38/2016 gjorde et valg mellom disse 3 alternativene som var utredet av fylkesrådmannen:
1. Dagens Finnmark fylke består som egen region
2. Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms (tiltakssonen)
3. Finnmark og Troms fylker slås sammen til en region
I debatten kom det forslag om å fortsette samtalene med både Troms og Nordland (én region), men dette ble nedstemt.
Det ble til slutt vedtatt med stort flertall (25-10) å gå inn for pkt. 1.
Videre ble det vedtatt i samme sak to viktige punkt:
- Statens regionale inndeling må etableres i samsvar med inndelingen til folkevalgte regioner
- Generalistprinsippet må beholdes
Statens regionale inndeling er Troms og Finnmark fra 1.1.2019. Generalistprinsippet betyr at alle fylkeskommuner må være store nok i folketall for å kunne ha tilstrekkelig økonomi og kompetanse til å ta hånd om de samme oppgaver. Her har Finnmark fylkesting fått medhold gjennom Stortingsvedtaket om regionreformen.
Fylkestinget ble i samme sak 38/2016 Regionreformen. Vurdering av ulike alternativer for Finnmark igjen informert om at Stortinget skulle fatte et endelig vedtak våren 2017.
I Kommunaldepartementets oppsummering og vurderinger av fylkeskommunenes utredninger (Prop 84S 2016-17), er også Finnmark og Troms sin saksbehandling tatt inn – på lik linje med de øvrige fylkeskommuner. Også her utreder departementet nærmere noen problemstillinger basert på Finnmark fylkestings saksbehandling.
Departementet vurderer to av de tre alternativene som flertallet i Finnmark fylkesting hadde stemt over, og også det som et mindretall hadde stemt for (Nord-Norge).
-
-
- Samanslåing av dei tre nordnorske fylka.
- Troms og Nordland blir slått saman, og Finnmark held fram som eige fylke, eventuelt med grensejustering
- Troms og Finnmark blir slått saman, og Nordland held fram som eige fylke, eventuelt med grensejustering.
-
Samtidig foreslo departementet at man kunne utsette valget for Nord-Norge fram til våren 2018. Det motsatte alle tre nordnorske fylkeskommuner seg i møte i Nordnorsk råd 26.april -17. Stortinget valgte derfor å følge deres ønske om samtidig behandling med de øvrige fylkeskommuner i juni 2017.
Til grunn for Stortingets behandling lå altså departementet samlede utredning og forslag. Av alle fylkeskommuner var det kun Rogaland, Møre og Romsdal samt Nordland som fikk sitt primærønske oppfylt jfr vedtak i fylkestingene. For alle de andre ble det foreslått endringer fra departementet i Prop 84 S., endringer som til slutt ble vedtatt i juni 2017.
Finnmark har medvirket sterkt til denne utredningen for sin egen del og har vært bevisst at de skulle sluttføre dette med en konklusjon innen utgangen av 2016. Deretter har departementet med bakgrunn i arbeidet fra bl.a. Finnmark vurdert og foreslått to av de samme mulige løsninger i Nord-Norge som Finnmark fylkesting vurderte i desember 2016.
Svar på påstand 2: Det er laget flere utredninger i saken som angår evt sammenslåing av Finnmark (og Troms). Lovkravet er dermed oppfylt.
3) Finnmark har ikke fått uttale seg og er altså ikke blitt hørt før stortinget fattet sitt vedtak i juni 2017 (brudd på § 9)
Finnmark fylkesting har ved fire anledninger behandlet regionreformen inkludert sluttbehandlinga i des. 2016. Finnmark har sjøl hatt hånden på rattet og gjort nødvendige utredninger om konsekvenser ved evt. sammenslåinger.
Da regjeringens innstilling forelå 5.april 2017 (prop 84S), var Finnmark fylkeskommunes vedtak og vurderinger tatt med. Utover dette oppsummerte regjeringen sin utredning for alle fylkeskommuner.
For Finnmark særskilt er dette utredet i egne pkt 4.18 og 5.1, samt i 5.3.9.
Alle fylkeskommuner kunne nå innkalle til nytt fylkesting dersom de ville påvirke Stortinget. Det var kun Troms fylkeskommune som gjorde dette, og gikk i eget fylkesting 24.april -17 nå inn for et samlet Nord-Norge som primærstandpunkt. Finnmark valgte å avstå fra å uttale seg på nytt!
Både Nordland, Troms og Finnmark var i møte med kommunalminister Sanner 19.april der han ville drøfte et mulig lenger løp for å finne en løsning for Nord-Norge. Alle tre fylkeskommuner sa nei og ba om å få avgjort saka i juni 2017.
Det samme gjorde Nord-Norsk Råd (der alle tre fylkeskommunene i Nord-Norge var representert) på sitt møte 26.april -17 da de behandlet regjeringens forslag (Prop 84S).
Stortinget etterkom kravene fra Nordland, Troms og Finnmark og avgjorde saken 8.juni 2017. Hva annet kunne Stortinget gjøre etter et slikt samstemt krav fra nord?
Svar på påstand 3: Finnmark har i likhet med de andre fylkeskommunene fått anledning til å uttale seg og ble hørt før Stortinget gjorde sitt vedtak i juni 2017.
Påstand 4) Sametinget er ikke blitt hørt før Stortinget fattet sitt vedtak (brudd på § 9)
Også dette er en meget alvorlig påstand. Har kommunaldepartementet helt bevisst unnlatt å konsultere Sametinget i et spørsmål av nasjonal interesse som regionreformen vitterlig er?
Jeg har fått innsyn i dokumenter fra Sametinget som viser en omfattende korrespondanse mellom Sametinget og Kommunaldepartementet. Sametinget har utarbeidet tre “Interesse-notat” i prosessen. Disse er brukt for å avklare Sametingets interesser i tilknytning til regionreformen, og var del av konsultasjonene mellom Sametinget og Kommunaldepartementet. Sametinget har vært spesielt opptatt av språk, kultur og kulturminnevern og ikke administrative grenser.
I tillegg har Sametinget også vært invitert av Troms fylkeskommune til et møte 23.august 2016 i Tromsø som oppfølging av fylkestingenes vedtak om nabosamtaler i Troms og Finnmark.
Regjeringen skriver 5.april 2017 dette i sitt forslag til regionreform (Prop 84 S):
“Departementet har konsultert Sametinget om tiltak i proposisjonen som kan påverke samane direkte, jf. Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Sametinget har i tillegg fått høve til å gje innspel i arbeidet med proposisjonen. I konsultasjonane blei det konstatert semje om omtale og dei fleste tiltaka i proposisjonen som gjeld ivaretaking av samiske perspektiv.”
Sametinget deltok også den offentlige høringen på Stortinget 2.mai 2017. Der bekreftet sametingsråd Lars Filip Paulsen at departementet har konsultert Sametinget både om kommunereformen og regionreformen.
Da komiteen behandlet regjeringens forslag 1.juni, sa flertallet dette:
“Flertallet er opptatt av at en ny regioninndeling i Nord-Norge skal skje på en måte som ivaretar samiske interesser i de tre nordligste fylkene. Derfor er flertallet fornøyd med at departementet har gjennomført konsultasjoner med Sametinget i forbindelse med denne proposisjonen.”
Sametinget hadde altså ikke noe kritisk å bemerke til verken prosessen, til Prop 84 S eller til at Stortinget gjorde sitt vedtak om sammenslåingene fra 19 til 11 fylkeskommuner 8.juni 2017.
I september 2017 var det nytt valg til Sametinget. Da skjedde det noe ganske spesielt. Noen av de innvalgte representanter fra Finnmark engasjerte seg mot den vedtatte sammenslåingen av Troms og Finnmark. Her var det åpenbart sametingspolitikere som ikke hadde forstått sin rolle som medlem av et kollegium for hele landet. De valgte imidlertid å bruke sitt verv som folkevalgt til å så tvil om stortingsvedtaket ved å ta på seg “Finnmarkshatten”. De viste til at Sametinget ikke hadde fått anledning til å drøfte særskilt sammenslåingen av Troms og Finnmark.
Jeg vet at reaksjonene i både Troms og Finnmark hadde blitt ganske krasse dersom Sametinget som et nasjonalt folkevalgt organ hadde lagt seg opp i fylkestingenes selvstendige behandling av alternative sammenslåinger i 2016. Sametinget var den gang ledet (og er det fortsatt) av en sametingspresident som var bevisst rollen til Sametinget.
Svar på påstand 4:Sametinget er blitt konsultert underveis og hørt om regionreformen.
Påstand 5) Det er ikke foretatt høringer av innbyggere eller andre i Finnmark
Det er en riktig påstand.
Finnmark fylkeskommune valgte i sin prosess å ikke sende saken ut på høring slik 14 av 19 fylkeskommunene gjorde. De 14 sendte ut på høring en status for hvor ulikt langt de var kommet i prosessen. Med unntak av 3 fylkeskommuner valgt flertallet i alle å konkludere annerledes enn høringsnotatet.
Ingen av fylkeskommunene valgte å avholde folkeavstemning.
Hvorfor ikke?
Inndelingslovens § 10 sier at “Kommunestyret bør innhente innbyggjarane sine synspunkt på forslag til grenseendring. Høyringa kan skje ved folkerøysting, opinionsundersøking, spørjeundersøking, møte eller på annan måte.”
Regelen er en bør-regel. Det følger av merknaden til bestemmelsen i Ot. prp. nr. 41 (2000–2001) s. 74 at kommunen ikke har plikt til å grunngi hvorfor høring av innbyggerne ikke blir iverksatt.
På s. 37 i Odelstingsproposisjonen står det at fylkeskommunen ikke er omfattet av § 10.
Det hindrer likevel ikke at fylkeskommunene kunne gjøre som alle kommuner gjorde; sjekket stemningen blant sine innbyggere.
Nesten et år (!!) etter at Stortinget i juni 2017 hadde gjort sitt endelige vedtak slik fylkeskommunene allerede i 2015 ble varslet, avholdt Finnmark en folkeavstemning hvor 50,8 % av velgerne svarte nei til en sammenslåing.
Disse velgerne var da motivert av informasjon fra Finnmark fylkeskommune. Der sto det innledningsvis: “Vil du være med å bestemme om Finnmark fylkes skal slås sammen med Troms fylke?”
Velgerne ble kontaktet via flere sms fra fylkeskommunen med påminning om fristen for avstemning. Likevel deltok kun 58 % av velgerne.
Flere av fylkestingsrepresentantene ønsket riktignok en slik høring for å gi Finnmark sine medlemmer i fellesnemnda en sterkere støtte og legitimitet, ikke fordi det skulle være bindende.
De var tydelig i sin forståelse av hvordan det norske demokratiet fungerer. Stortinget er etter grunnlovens § 49 det øverste folkevalgte organ. Og det er tillagt Stortinget å avgjøre i denne type spørsmål.
Svar på påstand 5: Det ble ikke foretatt høring av innbyggere eller andre i Finnmark.
Oppsummering:
Jeg oppsummerer med å ta utgangspunkt i For Finnmark sin skriftlige avslutning under høringen 6.nov. 18:
Som jeg har dokumentert over, bygger de fire første påstandene på feil faktum. Den femte er korrekt; det ble ikke foretatt høringer – fordi Finnmark fylkeskommune sjøl valgte å ikke gjennomføre slike.
Dersom det var departementet som var ene og alene ansvarlig for hele prosessen, utredninger, nabosamtaler og høringer vil man juridisk kunne si at manglende høring kan ha hatt avgjørende betydning for Stortinget sitt vedtak siden høringer ikke var gjennomført i bl.a. Finnmark. Ansvaret for høring hadde også Finnmark fylkeskommune ene og alene for våre innbyggere. De benyttet seg ikke av det. Og det synes tvilsomt at det hadde noen betydning for et flertall på Stortinget.
Stortingets avgjørelse ble derfor tatt med medvirkning fra 2015-2017 av samtlige fylkeskommuner (inkl. Finnmark) og i samsvar med lovbestemte krav.
Samtlige fylkeskommuner fulgte også samme mal for prosess og avga sine svar innen 2016 slik tidsplanen forutsatte. I tillegg valgte Troms fylkesting (som den eneste av samtlige fylkeskommuner) å behandle regjeringens forslag (Prop 84 S) 24. april. Nord-Norsk råd som består av medlemmer fra Nordland, Troms og Finnmark behandlet også regjeringens forslag i møte 26.april og ba om at saken ble ferdigbehandlet i juni 2017.
Verken Nordland eller Troms fylkeskommuner har påstått at Stortinget har gjort et ulovlig og ugyldig vedtak slik ledende fylkespolitikere i Finnmark fylkesting påstår. Hvorfor ikke? De burde gjort det ettersom også de har fått samme behandling som Finnmark!
Når de ikke gjør det, er det selvsagt fordi de ser at Stortinget har gjort et politisk vedtak man selvsagt kan være uenig i – uten at vedtaket dermed er ugyldig.
Til slutt:
Professor Eivind Smith sa under høringen (kommer fram i notatets innledende del avbildet innledningsvis) noe både interessant og viktig i vurderingen av lovlighet: For de andre fylkeskommunene hadde departementet “da også lagt opp til en god og demokratisk prosess i arbeidet med å sammenslå fylker, og gjennomførte stort sett dette på en god måte”.
Det er underlig å lese slikt når vi vet at Finnmark gjennomførte samme prosess som de øvrige gjennom nabosamtaler, egne utredninger og konkluderte slik de andre også gjorde innen 2016. Men i kun Finnmarks tilfelle er dette likevel å betrakte som en ulovlig fremgangsmåte? Dette henger ikke på greip.
Jeg sitter igjen med følelse av at den gode professor Smith skaffet seg litt for stor fallhøyde i sommer med den gang å akseptere feil faktum . Hans kritikk fra i sommer om at et ikke-utredet benkeforslag førte til en sammenslåing, ble ikke gjentatt under høringen. Selvsagt ikke, det var ikke lenger grunnlag for en slik påstand (en påstand som fortsatt lever blant regionmotstanderne i Finnmark!).
Smith fremsto merkelig passiv i høringen , tok forbehold om han kjente godt nok til de andre fylkeskommunenes prosesser og ville ikke anbefale søksmål. Når man leser alt dette i sammenheng, skjønner man nok mer om hvorfor.
Han oppfylte nok muligens aksjonsgruppas hensikt med å bruke han som talsmann:Her møter komiteen en professor i offentlig rett som taler vår sak, ikke aksjonens advokat som kun brenner for sitt barndoms fylke. Komiteen vil nok være mest lydhør overfor en professor.
Men selv det endrer ikke faktum i denne saken.
Her er andre innlegg om regionreformen:
19.09.18: Dette er regionenes nye oppgaver som stortinget har blinket ut – foreløpig!
03.10.18: Gjorde Stortinget et ulovlig vedtak om Troms og Finnmark?
31.10.18: Finnmark trenger likeverdighet og tillit, ikke sympati og stakkarsliggjøring!
12.11.18: Finnmark har ikke sagt ja til å gå til rettsak mot staten
20.11.18 10 gode og 3 dårlige grunner for en regionreform i nord